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近些年来，伴随着我国工业化、城市化进程的加快，大量农村人口进入城市，其中中低收入阶层的住房保障成为众所关注的问题。如何解决中低收入的家庭住房，已成为从中央到地方各级政府都格外关心的一个重大民生问题。我国从1998年推出房改政策，取消福利房分配，全面推行以商品房为主导的住房市场化进程。一系列的改革希望引导房地产市场良性发展，改革的出发点是积极的，但改革的路径和发展方向与改革的目标却相去甚远，住房供应市场尚未发挥市场规律的作用，商品房价格持续飙升，房价的增幅远远大于国民经济和居民实际收入的增长，房价严重偏离了国民的实际购买力，房地产市场“泡沫”严重，中低收入阶层对于房子往往是可望而不可即，很多成为了“房奴”。为了治理混乱的住房供应市场，解决中低收入阶层的住房问题，政府采取了一系列宏观调控政策，提出建设廉租房、经济适用房等保障性住房计划。但由于我国是人口大国，保障性住房供给远远无法满足需求，使得保障性住房计划进展缓慢。因此，如何加快我国保障房建设，让城镇居民安居乐业，已成为事关国家长治久安，构建和谐社会的重中之重。新加坡组屋政策为解决居民住房保障树立了标杆，享誉于世。他山之石，可以攻玉。本文试图通过对新加坡组屋政策进行探析，以期寻求加快我国保障性住房建设的经验借鉴。
一、新加坡组屋计划的背景及历史沿革
新加坡是典型的热带海岛城市国家，面积为710平方公里，2011年人口数量526万，其中146万为外籍人。新加坡还是一个多种族、多语言、多宗教国家，华人最多，占总人口四分之三左右，其余为马来人、印度人和其他种族。1824年，新加坡沦为英国殖民地，成为英国在远东地区的转口贸易商埠和在东南亚的主要军事基地。二战时期新加坡被日本占领，1945年日本投降后，英国恢复殖民统治。1959年实现自治，1963年与马来亚、沙巴、沙捞越共同组成马来西亚联邦。1965年脱离马来西亚，成立新加坡共和国，同年加入英联邦。
新加坡建国之初就面临内外双重压力：内部多族群并存但极具离心倾向，外有马来西亚等伊斯兰世界的包围和敌视。因此，为了让各族群和睦相处，安居乐业，新加坡人民行动党政府通过实施“居者有其屋”的组屋计划，把组屋的分配、管理政策作为建构各族群的国家认同的手段和策略。组屋政策改变殖民地时期各族群集中居住模式，形成各族群在空间上平衡分布居住形态。与此同时，政府在各个组屋区通过建立社会控制网络，推动各族群之间的整合和凝聚，为形成多元种族、多元文化的和谐社会奠定了基础。新加坡公共住房政策演变大体经过了三个时期。
一是殖民统治市区重建计划时期(1822-1927年)
1822年，为了实现对新加坡的殖民统治，英国人史丹福·莱佛士开始实施市区重建计划。该计划的实施对新加坡各族群的居住形态产生了深远影响。1824年，英国殖民统治后，殖民政府市区计划委员会对不同族群的聚居区域划分为欧洲人区、武吉士人区、华人区、印度人区、阿拉伯人区。欧洲区和武吉士人区位于美芝路一带；华人区位于新加坡河西南部，介于直落亚逸与珍珠山间，即今牛车水一带；印度人区位于新加坡河下游西岸；阿拉伯人区分布于苏丹王宫西北部，邻近欧洲人区。殖民时期市区重建计划的实施，基本奠定了各个族群聚居的居住格局。
二是改良信托局时期(1927-1960)
随着新加坡移民的不断增加，移民住房问题凸显。居住环境恶劣，开始出现“屋荒”，当时的新加坡被视为世界上最为拥挤的贫民区之一。移民恶劣的居住状况已严重影响到殖民政府的形象，为此，殖民政府在1927年成立新加坡改良信托局(SIT)，其主要目的是为低收入的无家可归者建造房屋。但实际效果不大。由于建设资金不足，加上管理上也存在问题，特别是二战后各殖民地兴起独立运动，英国殖民政府不愿意在新加坡的基础设施建设上投入大量资金，因此，改良信托局时期移民住房问题并没有解决。
三是建屋发展局时期(1960-现在)
1959年新加坡自治以后，李光耀领导的人民行动党自治政府开始着手解决社会公众的住房问题，并于1960年成立建屋发展局(HDB)。这主要是由于当时新加坡“屋荒”问题随着二战结束更加严峻。此时虽然来自中国的移民基本停止，但战后本地人口4%以上的高出生率以及因马来亚内乱大量移民从西马涌入新加坡导致人口增加，令本已十分严峻的“屋荒”雪上加霜，再加上1961年发生在居民区的一场火灾导致大量居民失去家园。当时新加坡住房条件恶劣已是世界有名，居住环境亟待改善。1962年，据自治政府社会福利部的调查结果表明，73%的家庭居住条件在贫困线以下。这些使得政权基础本就脆弱的自治政府必须优先解决住房问题。为迎合社会大众民意，兑现上台执政前的承诺，李光耀为首的人民行动党通过解决“屋荒”问题来获得民众支持，从而巩固了自己的政治权力。
二、新加坡组屋政策的基本内涵
新加坡的“组屋”指组合房屋，是由建屋发展局为大多数新加坡人承建的房屋。为解决居民特别是中低收入居民的基本住房问题，新加坡政府先后成立中央公积金局和建屋发展局。中央公积金局统一管理和使用公积金储蓄，通过制定《中央公积金法》，规定任何雇员或受薪者必须把工资按一定比例作为公积金统一存入中央公积金局(其中80%用于购买住房)。建屋发展局主要负责“组屋”的规划、建设、经营和管理等工作，保证“居者有其屋”计划的真正落实。其组屋政策概括起来有以下几个方面：
(一)立法保障住房用地供应
为了保证建设住房用地供应，新加坡制定《土地征用法》，明确规定政府为了国家建设有权征用私人土地，并可在任何地方征地建造公共组屋。该法律授权建屋发展局等部门拥有强制征地的权力，以确保城市更新、土地开发及相关的计划能以远低于私人开发商购地的价位获取所需的私有用地。建屋发展局一般采用按规定的“市场价值”(市场价的20%)向土地局购买。被征用土地只有国家有权力调整价格，价格确定后，任何人不得随意抬价，而且也不受市场左右。通过低价征地的合法化和强制化，国家获得巨大的收益，以保障大幅度降低公屋建设成本和租售价位的现实需要。
(二)多渠道购房融资政策
为了保障大多数人能够买得起房，实现“居者有其屋”的目标，新加坡政府通过多渠道来解决购房者的购房资金。
1.利用中央公积金购房
中央公积金制度为新加坡人购房提供了资金来源。假如一个家庭月收入2000美元，每月公积金存款800美元，其中600美元可用于购买政府组屋。目前，公积金还可用于购买房屋保险。
2.提供购房低息贷款
建屋发展局为购房者提供远低于市场利率水平的优惠贷款利率。当购房者的现金和公积金不足以支付购房款时，建屋发展局可为居民提供低息购房贷款，并同时提供为期10年的装修贷款。购房贷款利率一般比商业银行低3-4个百分点。
3.政府资助
建屋发展局以低价出售公共组屋，政府给予两方面的资助：一是建房贷款，组屋建设的资金来源主要是政府财政投资资金、住房公积金，以及储蓄银行贷款；二是政府津贴，首套房是通过公开市场(也称二手市场或转售市场)而非购买政府组屋的，政府给予3万新元的购房津贴。如果申请者申请的新组屋单位同父母住家的直线距离在1公里之内，还可额外再享受1万新元的购房津贴，同时在住房分配中有优先权。
4.价格优惠
新加坡规定每个公民有两次购买新“组屋”的机会，新组屋的价格普遍低于市场价格，通常只有市场转售价格的60-70%，同时政府给予购买新组屋的公民相应的货币津贴。
(三)完善组屋分配政策
新加坡组屋分配采取按需分配的政策，实行家庭优先、首次购房者优先。
1.购房申请资格
建屋发展局对购房者的申请资格和条件做了严格具体的规定。
(1)公民权。只有新加坡公民(持粉红色身份证)才有资格向政府提出购买新组屋，新加坡的永久居民(持蓝色身份证)只能从组屋转售市场中购买二手组屋，而居住在新加坡的外国人则不能享受组屋政策的优惠。拥有私房者只能申购二手组屋，且必须居住在购买的组屋内。私房业主如将其房产出售，30个月后且家庭收入符合规定条件方可申购新组屋。
(2)收入水平。建屋发展局对购房者的家庭收入作了具体规定：月收入低于1000新元的家庭才可以申购建屋发展局住房；2000新元以下有资格购买两房式新组屋；3000新元以下有资格购买三房式新组屋；8000新元以下才有资格购买四房或者以上的新组屋；破产者也有购买五房或者以下新组屋的资格。年龄超过三十五岁的大龄单身公民(包括未婚或离婚)则没有个人收入方面的限制，但只能以个人名义购买二手组屋。
(3)最低年龄限制。年满21周岁且组成家庭、家庭月收入在6000新元以下、没有其他产业的公民，有资格申购组屋。
(4)家庭构成。建屋发展局规定申请新组屋必须是两个成年家庭成员形成“核心家庭”(即夫妻双方家庭)联名申请。特殊情况如老年人和孤儿等则通过其他安居计划解决。
表1 新加坡保障性住房申请资格条件 单位：新加坡元
资料来源：新加坡建屋发展局网站
2.一个核心家庭只能拥有一套组屋
建屋发展局刚开始规定，购买第一套组屋五年后可以申请第二套组屋，现已改为十年后才能申请第二套，但规定原有组屋必须在购买第二套组屋后半年内出售。
3.组屋转售
由于组屋是由政府出资建造，建屋发展局规定组屋不能转售，但可以由建屋发展局原价回购。考虑到每个公民有两次购屋机会，从1971年开始，居民住满三年即可按市场价出售组屋，但一年内不得再申请。1973年居住期改为五年，但在30个月内不能申请组屋。1979年居住期又改为三年，但须交600新元申请费后可即刻申请，原组屋转售时要交5%转售税。转售税1985年取消。
表2 新加坡保障性住房分配体系
资料来源：新加坡建屋发展局网站
三、新加坡组屋政策对我国的经验借鉴
新加坡组屋政策以“人人有房住”为理念，以“居者有其屋”为最终目标，把公民居住权益放在首位，保障真正需要的人能入住组屋。时任新加坡总理李光耀指出：“我们将全力以赴去达到我们的目标：使每个公民的家庭都拥有自己的家。”新加坡将居民住房问题作为社会“政治稳定”来看待：“如果每个家庭都有自己的住房，国家将会更加稳定。”当前，我国在解决中低收入阶层的住房问题方面，可借鉴新加坡组屋计划经验，建立完善适合我国国情的住房保障机制。
(一)保障居民安居乐业政府不能缺位
新加坡经验表明，解决居民住房问题，政府理应成为主导力量。安居乐业是国人人生的基本目标，也是实现“中国梦”的具体体现。其中安居是前提，居不安，何谈乐业？目前我国正处在城市化快速发展时期，大量农村剩余劳动力向城镇转移，这无疑对城镇住房保障提出了严峻挑战。国家“十二五”规划提出，建设城镇保障性住房和棚户区改造住房3600万套(户)，到2015年全国保障性住房覆盖面达到20%左右，重点是发展公共租赁住房，加快建设廉租住房，加快实施各类棚户区改造，满足基本住房需求。习近平总书记在2013年党的十八届三中全会上提出“住有所居”，要求从城镇居民住房基本需求出发，解决中低收入阶层住房问题。安居工程是一项系统工程，涉及到土地供应、建房资金来源、住房分配政策、乃至社会稳定等方方面面。因此，实现安居工程，政府不能缺位。考虑到我国的社会制度、地理环境、人均收入、政府拥有的资源、人们的住房观念等与新加坡有很大的不同，在借鉴新加坡经验时，应强调政府旨在解决安居房建设用地、融通建房资金、保障安居房分配的公平、公正、公开方面的作用，而非保证实现“居者有其屋”的目标。
(二)建立完善保障性住房管理运行机制
根据新加坡组屋管理经验，完善的管理运行机制是城镇住房保障制度得以顺利实施和高效运行的保证。结合我国现阶段实际情况，保障性住房管理运行机制应包括供应体系，准入退出机制，以及保障体系。其中供应体系是基础，保障体系是保证，准入退出机制是核心，如图1所示。
图1 保障性住房管理运行机制图
1.建立政府为主、市场为辅的保障性住房供应体系
我国保障性住房是与商品房相对应的概念，是社会保障体系的一部分，具有公共产品属性，属于广义上的公共产品。因此，政府应是建设保障性住房的主导力量，应由政府主导，统一建设、统一分配、统一管理、统一运作。我国的保障性住房建设主导部门是住房保障局和住房与城乡建设部，一般采用政府直接出资或向建筑方提供补助等转移支付手段，以低于市场价格的方式出售或出租给保障住户。考虑到“经济适用房”政策在实践中存在骗购、套购以及黑箱操作等问题，政府应减少“经济适用房”的供给，尽可能多提供“廉租房”，让城镇中低收入的住房困难家庭通过申请才能获得，但只享有有限使用权，目的是为了保障低收入者的居住权益。
保障性住房作为一项惠民政策，是“福泽于民”的民生工程，在政府主导的基础上，还应发挥市场的积极作用。我国人口众多，单靠国家有限的财力短期内还无法完成这一惠民工程，必须调动全社会的力量，加大保障性住房投资和建设力度。新加坡经验表明，只有加强住房保障，才能做到居民安居乐业，最终实现社会稳定。
2.完善保障性住房管理运行机制
首先，应建立严格的保障性住房准入机制。准入机制包括审查(收入、住房及户籍)、公示、轮候、配租、退出等多个环节，每个环节均需要有完善的管理运行机制，是一项复杂的系统工程。目前，我国正处于工业化、城市化快速推进时期，农村人口大量向城镇聚集，住房问题显得尤为突出。为保障中低收入阶层住居权益，必须建立严格的保障性住房准入机制，完善和规范申请审核和配租配售程序，从法律上防范骗购骗租保障性住房和变相的福利分房行为，转变传统的选择性住房保障模式，采用福利性住房保障模式，严格规定各类保障性住房申请资格条件，完善保障性住房分配、公众监督机制。一旦发现违规，终生取消保障资格。
其次，实行轮候排队规则。在严格申请资格条件的基础上，对已申请成功的家庭，由住房保障局及下属有关主管部门根据规定进行轮候排队，先申请先分配。充分体现住房保障制度公平、公正和公开的原则。如果多个家庭同时满足同等申请条件，则可通过抽签或其他约定方式确定分配次序。申请成功后如果放弃分配则需重新申请排队轮候，严禁插队。
再次，要完善保障性住房退出机制，强化退出管理，促进保障性住房资源合理配置和有效流转。借鉴新加坡经验，严格控制保障性住房户型面积，建立适应不同收入水平居民的多层次住房保障体系，鼓励入住家庭收入水平提高后主动退出。完善租赁型保障住房制度，制订动态的、合理的、有利于租房者主动退出的租金标准，在满足低收入家庭住房基本需求的同时，保证廉租房供给者的基本利益。
3.建立多层次、多样化保障性住房供应体系
应对低、中、高收入阶层实行分类供应模式，即在多层次保障性住房体系基础上，针对不同收入水平的中低收入家庭提供不同的保障性住房。如对处于温饱线边缘的家庭，提供政府主导修建的“廉租房”；对中等偏低收入家庭，则鼓励其用有限的住房支付能力购买“经济适用房”。在保障性住房体系中，确定供应主体，实行“财政预算为主，多渠道融资、多渠道筹集房”的方针，政府可在加大投资的同时，通过一定的优惠政策措施引导多渠道的资金投入保障性住房建设。对于投资保障性住房的开发商，政府要协调好开发商与土地被征者之间的利益冲突，既要保证土地被征者的合法利益，也要让开发商有利可图，避免开发商将过高的土地开发成本转嫁给消费者，从而使消费者利益受损。
(三)建立健全住房保障政策动态调控机制
新加坡的组屋政策根据时间和实践的变化不断进行调整，已形成了一套比较完善的动态调控机制，实践表明成效显著。当前，我国随着社会经济不断发展，社会阶层结构和财富分配结构也在不断变化。为保持城镇住房保障制度的健康有效运行，有必要借鉴新加坡经验，建立健全住房保障政策的动态调控机制，以便对住房保障体系和保障政策进行适时的动态调控。
一是对住房保障收入水平、保障范围标准和住房货币补贴发放条件与标准的动态调整。随着社会经济的发展，政府在住房保障上的主导力会不断增强，可提供的财力越强，保障能力也会逐渐增强，从而更有能力解决困难家庭的住房问题。同时，中低收入阶层也会随着经济的发展其收入水平不断提高，收入水平提高的直接影响是自身有能力解决住房问题，从而退出住房保障范围；或是自身负担的住房费用增加，政府补贴相应减少。对此，需要进行适时的动态调整。
二是对住房保障政策目标群体的进入和退出的动态调整。住房保障的进入和退出本身就是一个动态的过程，建立健全动态调整机制，以便使住房保障政策更加有效地发挥作用，发挥更大的社会效用。为此，应加强住房保障制度模式的研究，借鉴新加坡“组屋”计划实施的经验，及时制定适合经济实力增强和中低收入阶层收入变动的制度模式，强化对房补申请者实行的定期复核制度和适时退出机制。
(四)循序渐进，倡导新型住房消费模式
新加坡作为一个人口五百万左右的城市型国家，相对于我国来说，通过实施组屋政策实现“居者有其屋”的目标困难要小得多，因此，在借鉴其成功经验时应结合我国国情因地制宜，切不可盲目照搬。我国是一个人口众多、二元经济结构明显的发展中国家，收入差距在逐步拉大，从“租者有其居”到“居者有其居”的转变符合当前我国国情，也是经济社会发展的需要。从“居者有其居”再到“居者有其屋”的转变是更高层次的目标，是德政工程、民生工程、发展工程，工程浩大，短期内还无法完成，需要全社会各方面的长期共同努力。为此，需要倡导新型住房消费模式。
我国“十一五规划纲要”与《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出：“按照保障供给、稳定房价的原则，提倡住房梯次消费”，大力推进我国城镇经济适用房与廉租房制度建设，以此解决我国城镇中低收入家庭住房困难问题。为此，应倡导城镇居民树立住房梯次消费观念，在解决住房需求时用住房梯次消费理念替代过度负债消费理念，鼓励城镇居民“先租后买，先买旧后买新，先买小后买大，先买普通的后买档次高的，从‘安置型’到‘适用型’再到‘舒适型’，逐步改善，分步到位”，以求得效益的最大化。
住房保障制度是解决城镇中低收入家庭的基本住房需要，而非满足居民改善居住水平的要求。居住水平的改善主要通过市场来解决，政府对住房保障承担的是有限责任。
新加坡“组屋”住房保障计划以“人人有房住”为理念，在很大程度上实现了公民安居乐业的愿景；它着重解决中低收入人群的居住，支持高水平收入人群购买市场商品房，在一定程度上避免了“组屋”房价的高涨，从而保证每个家庭都能够有固定的居住环境，维护社会的和谐发展。随着我国市场化改革的不断深入，借鉴新加坡经验，选择“租者有其屋”向“居者有其居”逐步过渡，最终实现“居者有其屋”这一住房保障模式是符合我国国情的，所带来的社会经济效益是明显的，不仅有助于稳定房价，降低盲从效应，实现房屋供需大致平衡，而且可以拉动内需，促进经济的发展。
（本文原发表于《深圳大学学报：人文社会科学版》2014年4期第93～98页。）
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